Cinq ans après la parution du décret fixant des niveaux de qualification requis des directeurs d’établissements et services sociaux et médico-sociaux, employeurs comme professionnels font figure de bons élèves. Réalisée sous l’égide de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) auprès d’un échantillon de 2 165 directeurs, une évaluation (1) de la mise en œuvre du texte du 19 février 2007 distribue quelques bons points. L’étude n’est certes pas exhaustive : « Les directeurs répondant aux exigences ont certainement plus volontiers répondu », concèdent les auteurs. Complétée par des entretiens avec 28 employeurs, elle donne cependant un bon aperçu de l’application sur le terrain. Ainsi, les répondants apparaissent mieux formés et qualifiés qu’en 2005 (2). La proportion des titulaires d’un diplôme de niveau I (56 %) a même grimpé de 60 % ! Également à la hausse, celle des professionnels justifiant d’un niveau II (30 %), alors que les niveaux III (9 %) ou IV accusent un net recul. La lourdeur des sanctions prévues (non-opposabilité de la rémunération du directeur voire désignation d’un administrateur provisoire) expliquent-elle ce succès ? Pas seulement, car le texte a finalement accentué une tendance déjà à l’œuvre en termes de professionnalisation et de certification.
La jeune génération à la pointe
Quoiqu’il en soit, ces progrès cachent des disparités : ils se concentrent sur les managers à la tête de plusieurs structures, ainsi que sur la jeune génération. Le mouvement a surtout été tiré par les recrutements directs, alors que la formation des directeurs en poste en 2007 (pour lesquels les employeurs disposaient de sept à dix ans pour mettre en place les actions de qualification nécessaires) s’est avérée plus laborieuse. « Il s’agit encore d’une situation transitoire, précise d’ailleurs Jean-Luc Gibelin, responsable du syndicat d'employeurs Ufmict-CGT. Il est assez légitime qu’à la veille de la retraite, des directeurs rechignent à se former et que leurs employeurs ne les y poussent pas. » En effet, parmi les professionnels en poste avant la loi du 2 janvier 2002, qui ont jusqu’en 2017 pour se qualifier, certains seront partis avant que les sanctions ne s’appliquent.
Autres facteurs discriminants ressortant de l’étude ? Le statut juridique et la catégorie de la structure. Comme en 2005, les directeurs relevant de la fonction publique territoriale se démarquent par un niveau de qualification plus faible. Mais l’arrêté du 19 janvier 2010, en prenant pour référence la catégorie d’emploi et non le seul niveau de diplôme, a délivré de nombreux professionnels de la contrainte de qualification. Et fait passer, d’après l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas), de 67 % (en 2008) à 78 % en 2010 la proportion de directeurs « dans les clous ». En revanche, le secteur des personnes âgées ne rattrape pas son retard initial. « La dynamique de formation est moins présente que dans le handicap. Ce sont les recrutements qui font gonfler le niveau de qualification », constate Claudy Jarry. Le président de la Fédération nationale des associations de directeurs d'établissements et services pour personnes âgées (Fnadepa) avance deux explications : « des contraintes budgétaires plus fortes et des lignes hiérarchiques moins étoffées pour compenser les départs en formation ».
Encore des obstacles
Combinés, ces deux éléments ont en effet freiné la dynamique de formation continue (3). Ce tout secteur confondu, puisqu’aucun coup de pouce des pouvoirs publics n’a accompagné la mise en œuvre du texte. « L’absence du directeur doit être palliée par la structure tant au niveau organisationnel qu'au niveau financier : cela peut être une difficulté majeure », estime Marie Aboussa, directrice déléguée à la fédération d’employeurs Fegapei. Second frein : la faible prise en charge des coûts pédagogiques. Les crédits « pour la professionnalisation et pour les congés individuels de formation[CIF] sont insuffisants », regrette Michel Defrance, président de la Fédération nationale d'associations de directeurs d'établissements et services des secteurs sanitaire, social et médico-social (Fnades). Autant de facteurs qui ont favorisé le foisonnement de cursus de niveau I courts et plus accessibles. L’étude pointant de son côté le risque d’une multiplication d’offres de qualité… inégale. Reste la validation des acquis de l’expérience (VAE). Si elle correspond aujourd’hui à 38 % des qualifications en cours, ses diplômés ne représentent encore que 5 % des directeurs.
Par ailleurs, les nouvelles exigences de qualification n’ont pas été assorties de garanties de rémunération. « Le choix du niveau I n’est pas forcément valorisé », précise Marie Aboussa. Ce alors que le niveau I est de plus en plus recherché par les employeurs, même lorsqu’il n’est pas encore requis. Ainsi, parmi les managers qui peuvent se satisfaire d’une certification de niveau II, plus de 50 % ont déjà un niveau supérieur. Faisant craindre à François Noble, directeur de l’association des cadres du social (Andesi), un phénomène de « surqualification ». D’autant que le niveau II – pourtant niveau de référence du décret – souffre d’une « carence de qualifications reconnues au répertoire national des certifications professionnelles [RNCP], le certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale [Caferuis] ne sanctionnant pas des compétences de directeur, mais de chef de service », pointe-t-il.
Et les cadres intermédiaires ?
« Autre effet pervers : pour être en conformité, il suffit pour les employeurs de placer un directeur de pôle de niveau I à la tête de plusieurs établissements, managés par des directeurs adjoints voire des chefs de service », explique Michel Defrance. Les exigences du décret auraient donc contribué à accélérer le phénomène de recomposition au sein des associations gestionnaires. Si les données de l’étude ne permettent pas d’établir un tel lien, la proportion de niveau I est en tout cas bien supérieure chez les directeurs de plusieurs établissements. Conséquence : la chaîne hiérarchique est tirée vers le haut et les cadres intermédiaires se trouvent propulsés à la tête des structures. « Un des enjeux est désormais l’articulation avec les cadres intermédiaires. On leur délègue des responsabilités, ce n’est pas neutre ! », estime ainsi Marie Aboussa.
Se pose alors la question de leur formation et de leur niveau qualification. Et plus largement celles de la pertinence des critères du décret, de son périmètre et de ses évolutions possibles. Si le document unique de délégation (DUD) – élaboré pour près de 70 % des interrogés – semble bien perçu comme un outil de régulation, Luc Gruson, président de l’association de directeurs ADC considère que c’est le « critère de la gouvernance et de l’architecture de l’organisme gestionnaire » (absent du texte) qui devrait primer dorénavant. Il continue d’ailleurs de prôner l’exigence du niveau I pour les directeurs et propose d’aller plus loin en rendant obligatoire le niveau II pour les cadres intermédiaires. Cinq ans après sa publication, le décret serait-il déjà périmé ? Cette étude d’impact permettra-t-elle d’ouvrir un nouveau chantier ? La balle est dans le camp de la DGCS.
(1) Lire Direction(s) n° 25, p. 22
(2) Décret n° 2007-221 du 19 février 2007 et Étude visant l’évaluation du dispositif de qualification obligatoire des directeurs d’établissement et services sociaux et médico-sociaux, rapport final et synthèse, cabinet Geste pour la DGCS, décembre 2011
(3) Guide des formations pour les directeurs et leurs équipes, supplément Direction(s) joint à ce numéro
Aurélia Descamps
Publié dans le magazine Direction[s] N° 96 - juin 2012