En effet, l’élaboration des politiques sociales n’est plus une affaire franco-française. Il faut aujourd’hui compter avec des acteurs collectifs étrangers qui sont en capacité d’influencer nos politiques nationales. Voyons quelques exemples. Le 14 septembre 2021, dans un rapport public, l’ONU a à nouveau sévèrement « taclé » la France, accusée de proposer une politique du handicap ségrégative. En 2019, l’instance internationale avait déjà publié un document accablant et des recommandations, suite à la visite en France de son émissaire, Devandas Aguilar.
En 2010, le Conseil de l’Europe publiait la fameuse recommandation relative à la désinstitutionnalisation des enfants handicapés et leur vie au sein de la collectivité. Adressée aux 47 États membres, elle demandait ni plus ni moins que de s’engager dans la fermeture des établissements, modèle jugé privateur de liberté.
Et qui s’est intéressé à la doctrine du Logement d’abord a probablement visionné l’excellent guide vidéo, disponible gratuitement sur YouTube [1]. C’est une production européenne de la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (Feantsa).
Le concept d’intégration est souvent utilisé pour décrire la mutualisation des prestations sur un territoire : service intégré de l’accueil et de l’orientation (SIAO), instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (Itep) intégrés, méthode pour l’intégration des aides aux personnes âgées (Maia), ou encore services polyvalents d'aide et de soins à domicile (Spasad) intégrés. Le concept est emprunté aux chercheurs québécois qui ont théorisé les réseaux de services intégrés depuis le début des années 2000.
Le métier d’assistant au parcours de vie expérimenté puis modélisé par la Fédération d'employeurs Nexem et dont le déploiement sur tout le territoire français a été acté par l’exécutif est une variante du métier de case manager conçu par les pays anglo-saxons. Au regard de ces exemples et d’autres encore, l’influence internationale semble s’exercer selon trois modalités articulées entre elles : la voie légale, la construction du consensus inclusif dans des arènes publiques et l’importation volontaire des modèles.
La voie légale
Quand la France ratifie un traité international, elle s’engage à en traduire le contenu dans son droit. C’est au regard de l’écart entre la réalité de la politique du handicap en France et le contenu de la Convention internationale des droits des personnes handicapées que la France a ratifié que l’ONU s’autorise par exemple des rapports aussi virulents.
Mais la France ne ratifie pas que des conventions mondiales, elle s’engage également dans des traités à l’échelle de l’Europe. Exemple : la convention d'Istanbul pour la lutte contre les violences faites aux femmes. Le texte ne se contente pas de principes généraux. Il contient des actions très concrètes, comme la mise en place d’un service téléphonique de conseil accessible « H 24 ». Le déploiement du contenu des traités internationaux impacte donc directement les pratiques des travailleurs sociaux.
Autre exemple récent, en juin 2021, notre pays a signé la déclaration de Lisbonne avec les autres pays européens, qui prévoit la création d’une plateforme européenne de lutte contre le sans-abrisme. En février 2022 enfin, la France a réuni les signataires pour lancer les travaux concrets de cette nouvelle instance : promotion des bonnes pratiques nationales et du Logement d’abord, mobilisation des financements de l’Union européenne (UE), harmonisation des modèles de collecte de données sur le phénomène du sans-abrisme, développement des nuits de la solidarité.
La construction du consensus inclusif
Le modèle inclusif qui s’impose progressivement à toutes les politiques sociales françaises est une production internationale. Ce nouveau consensus se construit des arènes publiques européennes. Les associations nationales du travail social discutent dans le cadre de leur adhésion à des confédérations européennes comme la Feantsa. Les représentants des États font de même au Conseil de l’Europe ou dans le cadre du processus de revue par les pairs prévu par l’UE. En 2009 [2], par exemple, la Direction générale de l'action sociale (DGAS, devenue DGCS) rencontrait ses homologues européens pour réfléchir au modèle inclusif.
La compréhension des problèmes sociaux ainsi que es façons de faire pour y répondre semble aujourd’hui échapper en partie aux États. Ces fonctions ont glissé d’un cran vers le haut.
L’importation volontaire des modèles
Dans bien des exemples, l’influence des acteurs internationaux se concrétise par une importation volontaire d’acteurs français qui ont découvert les façons de faire d’autres pays. Le Logement d’abord vient de New York, le modèle du case manager vient aussi des États-Unis, les plateformes de services à la française sont une copie des réseaux de services intégrés des Québécois, la conférence familiale expérimentée en protection de l’enfance est un emprunt à la culture maorie. Dans son discours du 14 décembre 2021 devant le Sénat, Adrien Taquet fait référence aux pratiques étrangères pour défendre l’article 1 de sa loi qui rend obligatoire l’étude de la possibilité d’accueil d'un enfant chez un tiers en cas de placement. Il indique que cette pratique « est insuffisamment mobilisée dans notre pays, par comparaison avec l'Allemagne par exemple ». Internet facilite la découverte de ce qui se fait chez les voisins européens. On peut ainsi voir le modèle inclusif suédois sur YouTube [3].
On peut légitimement s’interroger sur la capacité d’innovation du travail social français. Une recherche qui comptabiliserait les innovations d’importation et celles franco-françaises sur les 20 dernières années permettrait de savoir si nous copions, ou si nous créons.
Néanmoins, pour conclure sur ces trois modalités d’influence, il serait abusif de dire que les États ont perdu toute capacité à décider eux-mêmes du fonctionnement de leurs politiques sociales. D’ailleurs, ni le Conseil de l’Europe, ni l’UE n’ont le pouvoir juridique d’imposer des actions en la matière. Les politiques sociales restent une prérogative des États. Mais leur souveraineté est clairement entamée par l’influence d’acteurs collectifs avec lesquels il faut composer : ONU, Conseil de l’Europe, UE, États pairs, confédérations européennes. Voyons maintenant ce que cela change pour les dirigeants du travail social.
Une veille prospective étendue
L'apparition de ces collectifs internationaux change la composition du ou des secteurs dans lesquels intervient le dirigeant. Malgré les velléités intégratives des plateformes de services, le travail social français reste encore largement composé de secteurs séparés qui ont la forme de pyramides. Deux nouveaux étages (européen et mondial) sont venus s’ajouter aux étages national, régional, départemental et territorial. Pour produire un travail de veille prospective, qui permette d’anticiper les tendances, l’observation de ces derniers ne suffit donc plus. Il faut surveiller le travail de lobbying et de production de modèle ou de pratiques au niveau international.
La masse des informations produites par les acteurs collectifs d’une pyramide est aujourd’hui considérable. Les acteurs sont plus nombreux et internet démultiplie les données. Pour un dirigeant, organiser une fonction de veille prospective qui piste les productions des acteurs, analyse les données et élabore des synthèses digestes régulièrement diffusées aux équipes est donc plus compliqué. L’appui d’un ingénieur social dédié à cette fonction, dont l’embauche peut éventuellement être mutualisée entre plusieurs organisations, peut être une solution.
Une plus grande incertitude
La montée de l’influence des acteurs internationaux complexifie la dynamique des différents secteurs du travail social. Ils deviennent d’immenses systèmes d’acteurs en interaction à l’intérieur desquels il est difficile de prédire qui aura le plus de pouvoir pour orienter les pratiques dans un sens ou un autre. L’incertitude grandit en particulier au sujet du modèle inclusif porté par l’échelon européen. Les forces internationales qui défendent la désinstitutionnalisation auront-elles gain de cause ? Ou les résistants nationaux parviendront-ils à transformer la révolution inclusive en simple changement incrémental ? Personne ne peut le dire, et les dirigeants du travail social doivent s’adapter à cette incertitude en pariant sur des scénarios : engagement actif parce qu’on croit au projet de société inclusive, engagement a minima parce qu’on doute de la pertinence du projet et qu’on craint les conséquences négatives, ou enfin résistance affichée.
Des associations locales simples exécutantes ?
Le phénomène de mondialisation du travail social semble enfin produire un troisième effet de l’ordre de la division du travail verticale taylorienne. Toute organisation est composée de trois fonctions : la définition de la stratégie et des grands principes (sommet stratégique), la définition des modèles opératoires qui déclinent la stratégie (technostructure), l’exécution qui respecte la modélisation des opérations (cœur opérationnel). La fonction stratégique des secteurs du travail social semble s’être déplacée à l’échelle européenne et mondiale. L’expérimentation et la modélisation des façons de faire semblent aujourd’hui réalisées par l’échelle nationale. Enfin, l'exécution est assurée par les gestionnaires au niveau local.
Concrètement, le consensus sur la stratégie inclusive est élaboré à l’international. Les ministères, les fédérations et associations nationales expérimentent les nouvelles façons de faire inclusives. Quand les expérimentations sont jugées satisfaisantes, des appels à projets sont lancés avec des cahiers des charges ficelés auprès des associations gestionnaires locales, réduites au rôle d’exécutant.
Finalement, pour un dirigeant, la mondialisation du travail social pose la question de la maîtrise du destin de son organisation. Les gestionnaires, surtout les plus petits, sont-ils devenus de petits acteurs collectifs sans pouvoir, soumis aux tendances et aux façons de faire élaborées par les mastodontes internationaux et nationaux ?
Probablement pas, des marges de manœuvre existent toujours. Un bon système de veille prospective permet de pister le travail des étages supérieurs pour anticiper les tendances, voire les précéder localement. Les phases d’expérimentations nationales ont toujours besoin de structures volontaires. S’y engager, c’est prendre de l’avance sur les nouvelles façons de faire. Le caractère descendant des politiques sociales mondialisées, même s’il est bien réel, n’est pas une fatalité.
[1] https://youtu.be/MnkX47yxl18
[2] https://www.cnle.gouv.fr/une-revue-par-les-pairs-sur-la.html
[3] https://youtu.be/LXtDZIAS-l0
Jean-Luc Gautherot
Carte d'identité
Nom. Jean-Luc Gautherot
Fonction. Ancien éducateur spécialisé, responsable de pôle et ingénieur social. Enseignant auprès des formations supérieures à l’Institut du travail social Pierre Bourdieu, à Pau.
Publié dans le magazine Direction[s] N° 207 - avril 2022