« On l’a oublié, mais durant les confinements, les premiers de cordée c’était nous ! martèle Christophe Cevasco, délégué national de l’Union nationale des associations intermédiaires (Unai). Le modèle des AI, souple et réactif, leur a permis de répondre au pied levé aux besoins en ressources humaines des hôpitaux et des Ehpad. Et pourtant, aujourd’hui, un grand nombre d’entre elles peinent à maintenir la tête hors de l’eau et s’inquiètent pour l’avenir : elles ont besoin de perspectives. » Trente-cinq ans après leur consécration par le ministre des Affaires sociales Philippe Séguin, les AI,  structures historiques de l’insertion par l’activité économique (SIAE), cherchent à consolider leurs fondamentaux.

Une autre conception de l’IAE

Employeuses de publics éloignés de l’emploi mis à disposition auprès de particuliers, de collectivités ou d’entreprises, les quelque 655 AI dites actives que comptaient le pays en 2019 accompagnaient chaque mois à elles seules près de 40 % du public en insertion [1]. En affichant, au passage, l’un des meilleurs taux de sortie en emploi. Derrière ces bons résultats, celles qui « témoignent d’une autre conception de l’IAE », selon les termes de la Cour des comptes [2], ont vu ces dernières années leur développement entravé par de multiples réformes. Suffisamment pour décider les têtes de réseaux à réclamer le lancement d’un pacte sur mesure.

Dernière embûche en date ? La loi Inclusion [3], dont la mise en œuvre « devra nécessiter un effort d’adaptation des AI », anticipait le gouvernement dès l’automne 2020. Fini pour les SIAE l’agrément obligatoire délivré par Pôle emploi. Le nouveau pass, généré automatiquement depuis la plateforme Inclusion, ouvre la porte des parcours d’insertion limités à 24 mois. Une réelle simplification administrative pour tout le monde… Sauf pour les AI, seules SIAE exemptées d'agrément pour la plupart de ses salariés. « Cela a engendré des démarches administratives supplémentaires et a compliqué leur fonctionnement, en leur enlevant de la réactivité, rapporte Christophe Cevasco. Tout cela au détriment de leurs missions d’accompagnement et de leur dispositif social qui font leur qualité. » « Cette absence d’agrément constituait certes une singularité, reconnaît Bernard Balzani, maître de conférences en sociologie à l’Université de Lorraine. Mais elle était surtout un moyen de rendre visibles des publics qui n’existaient pas pour l’IAE faute d’être passés par la case Pôle emploi. »

Des trous dans la raquette ? 

Des hommes et des femmes qui doivent désormais répondre à des critères administratifs jugés bien trop restrictifs. Au risque d’exclure certains profils ? « Tous ceux qui "ne rentrent pas dans les cases" pourront-ils continuer à être suivis demain ? s’inquiète Isabelle Guillemin, directrice de l'AI Chantiers Yvelines. Notre force était justement ce rôle de veille sociale qui permettait de les accompagner sans attendre. » Une crainte balayée par Laura Obled, référente IAE à la mission Insertion professionnelle de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) : « Pour ceux qui n’entrent pas dans les critères administratifs, un pass peut toujours être obtenu via l’un des prescripteurs habilités qui pourra réaliser un diagnostic socioprofessionnel à sa libre appréciation, sans justifier de critères. Les AI ont donc tout intérêt à multiplier les partenariats dans leurs territoires pour se faire connaître de ces acteurs. » Dont la liste a justement été étoffée pour multiplier les portes d’entrée vers l’IAE (missions locales, départements, établissements d’hébergement…), promeuvent les pouvoirs publics. « On nous avait promis qu’avec tous ces nouveaux acteurs, nous croulerions sous les prescriptions, rappelle amer David Josset, directeur de l’AI Astre Services dans la Manche. Or, six mois après l’entrée en vigueur de la loi, ce n’est pas le cas ! Nous en venons même à refuser des heures de travail, faute de candidats ! »

Des couloirs réservés

Il faut dire que la réforme se déploie dans un contexte déjà tendu. Bénéficiaires de l’aide au poste la plus basse du secteur [4], les AI voient en outre leur modèle économique fragilisé par des débouchés commerciaux de plus en plus restreints. L’irruption au début des années 2000 d’acteurs lucratifs dans le champ des services à la personne, permise par la loi Borloo, a porté un coup rude à leur offre chez les particuliers, leur cible historique (prestations de ménage, repassage…). Pas mieux à attendre du côté des mises à disposition en entreprises, un « marché » où leur développement bute sur une contrainte de taille : l’impossibilité de déléguer un salarié plus de 480 heures sur deux ans. Un verrou devenu ingérable pour les gestionnaires, a reconnu l’État en permettant sa suppression au cas par cas, sur demande auxdirections départementales de l’emploi, du travail et des solidarités (Ddets) [5]. « On sent quand même que ça va être compliqué, tempère Adrien Rivière, chargé de mission Plaidoyer auprès du réseau Coorace. Les premiers retours font état de multiples refus des administrations qui, par excès de zèle, réclament de nombreux justificatifs impossibles à réunir. » « Ce sont les premiers mois d’application, les acteurs doivent encore s’approprier la mesure, nuance Laura Obled. Les AI doivent notamment être vigilantes dans la façon dont elles communiquent leur demande – cette possibilité n’a rien d’automatique, elle reste une dérogation. Quant aux services, ils sont tenus de faire une analyse rigoureuse de la situation locale : quand il n’existe pas d’entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) avec lesquelles il pourrait y avoir concurrence, l’examen est évidemment plus rapide. »

Des ETTI en concurrence ?

Hégémoniques dans la mise à disposition auprès des entreprises, les ETTI, majoritairement constituées de sociétés commerciales, ont assurément le vent en poupe depuis la signature avec l’État en 2020 du « pacte ETTI » qui prévoit le doublement de leur offre d’insertion d’ici à fin 2022. Au prix, tout de même, d’une réduction progressive de 10 % de leur aide au poste, fixée aujourd’hui à quelque 4400 euros. Tous les ingrédients d’une concurrence qui passe mal. « Les AI subissent un phénomène bien connu d’autres acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS), analyse Éric Béasse, secrétaire général de Coorace. Elles ont défriché et développé des activités d’utilité sociale jusqu’à ce que des acteurs économiques s’y intéressent et en fassent une activité lucrative, fragilisant leur positionnement commercial. » « La concurrence peut certes quelque peu exister localement, mais ces deux types de SIAE n’ont pas les mêmes cibles historiquement, rétorque Olivier Dupuis, secrétaire général de la Fédération des EI (FEI). En outre, le coût du travail diffère, les ETTI étant soumises à la convention collective de la branche du travail temporaire – ce qui a un prix, même si, en contrepartie, elles bénéficient de ses outils de formation performants. »

Inspirés par les préconisations de la Cour des comptes, certains gestionnaires d’AI ont donc décidé de jouer sur les deux tableaux, en se dotant à leur tour d’une ETTI pour maintenir leur équilibre financier. « Avec trois autres AI du département, nous avons monté l’an dernier une ETTI, illustre ainsi Isabelle Guillemin, directrice de Chantiers Yvelines. Notamment pour éviter les ruptures de situations, l'ETTI prenant le relais de l’AI au niveau de l’utilisateur comme du salarié en parcours. » 

Vigies sur les territoires

Mais l’ETTI pourrait bien ne pas être le seul problème des AI. La récente création du contrat passerelle permet désormais aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI) et aux EI, jusque-là spécialisés dans la production de biens et de services, d’empiéter sur leur terrain de chasse en faisant, eux aussi, de la mise à disposition auprès des entreprises [6]. « Et ce pour un soutien financier de 2050 euros par équivalent temps plein (ETP), soit bien plus que l’aide au poste des AI ! bondit Marie Lombard, chargée de mission Plaidoyer à Coorace. Cette nouvelle source de concurrence déloyale vient encore brouiller les dispositifs pour les entreprises qui demain ne sauront plus à qui s’adresser… » De son côté, l’État se veut rassurant : « La logique est bien de permettre le développement des AI dans la complémentarité et la synergie entre les SIAE », assure Emmanuel Martin-Blanchais, chef de la mission Insertion professionnelle à la DGEFP. « La solution réside probablement dans la qualité du dialogue entre les AI et les acteurs publics et économiques de leur territoire, ce qui renvoie à la gouvernance de la politique d’insertion localement, explique Bernard Balzani. Quels outils développer ? Quels acteurs mettre en avant ?… Faute de quoi, la concurrence entre les dispositifs de l’IAE se renforcera au détriment des AI qui, sur les 30 dernières années, ont vu leur nombre d’heures totales travaillées baisser de près de 50 %. » « Des diagnostics locaux sont nécessaires pour déterminer quel type de dispositif est pertinent sur quel territoire, et ce pour ne pas mettre en danger tout l’écosystème », approuve Marie Lombard.

En attendant, il est urgent de faire reconnaître – et surtout valoriser – la mission d’accueil et d’orientation que remplissent les AI, en particulier dans les zones économiquement très déprimées. « Cette dimension territoriale est en effet l’une de leurs caractéristiques, appuie Philippe Semenowicz, maître de conférences en sciences économiques à l'Université Paris Est Créteil. Elles constituent des sortes de centres de ressources locaux pour accueillir et informer les personnes sans emploi sur leurs droits. » Illustration dans la Manche où Astre Services, dont le périmètre d’action couvre près d’un tiers du département, allie implantation urbaine et permanences en milieu rural. « Si on nous met des bâtons dans les roues, le système se tire une balle dans le pied, prévient David Josset. Si je n’ai plus les moyens de maintenir mes permanences, que deviendront tous ces gens, alors qu’il n’y a même pas un Pôle emploi ici ! L’AI doit réussir à être perçue davantage comme une structure de territoire qui certes fait de l’insertion, mais qui s’ouvre aux habitants et travaille avec les entreprises du territoire. »

Le temps presse

C’est pour y voir plus clair que le pacte Ambition IAE avait prévu le lancement d’une mission des inspections générales Igas-IGF destinée à analyser le modèle spécifique des AI avant la fin… 2021. Et ce n’est pas la restitution « officieuse », en mars dernier, de travaux confiés par l’État à un cabinet privé qui a répondu aux attentes des têtes de réseaux, qui font état de problèmes de méthodologie. Pourtant, le temps presse. « Les salariés des AI étant nombreux, nous savons que remédier aux inégalités de traitement constituera un vrai sujet budgétaire, concède Éric Béasse. Le gouvernement doit arbitrer dans le prochain budget et acter le doublement de leur aide au poste. »« Les travaux sont toujours en cours pour identifier des pistes permettant de mieux appuyer leur modèle d’affaires, de travailler les aspects formation, les dynamiques partenariales à développer…, temporise Emmanuel Martin-Blanchais. L’objectif sera ensuite de capitaliser pour asseoir des plans d’action au bénéfice des AI, comme des autres SIAE, et de leurs publics. » Fin des travaux « dans quelques mois ».

[1] Dares Résultats n° 11, mars 2021

[2] « L’insertion des chômeurs par l’activité économique », publication, janvier 2019

[3] Loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020

[4] Montant socle depuis octobre 2021 : 1 428 euros

[5] Instruction n° DGEFP/SDPAE/MIP/2021/212 du 19 octobre 2021

[6] Instruction n° DGEFP/SDPAE/MIP/2022/16 du 18 janvier 2022

Publié dans le magazine Direction[s] N° 210 - juillet 2022