Quel directeur n’a pas failli perdre son âme face aux injonctions paradoxales qui pèsent sur sa fonction ? Gérer est devenu une sorte de mission impossible, où se mélangent indifféremment des contraintes d’ordre RH, budgétaires, financières, performatives… mais aussi éthiques. Ce, avec le risque d’autant plus grand que l’une prenne le pas sur l’autre. À cela s’ajoute, avec la montée en charge de la notion de performance et des formes de gestion centralisée des besoins sociaux, les schémas régionaux et départementaux, un accroissement des indicateurs et des tableaux de bord à instruire. Là où les populations vulnérables appellent à plus de souplesse, les dispositifs sociaux et médico-sociaux conçus par la puissance publique encouragent une forme de surenchère du contrôle de gestion dans les établissements et services médico-sociaux (ESMS). Les ambitions ? D’abord assurer et anticiper la solvabilité économique de nos structures, et ensuite objectiver, à tout point de vue, les prestations fournies aux usagers dans un contexte de fragilisation des ressources publiques.

Le contrôle de gestion est une notion ancienne, qui fait référence aux fondamentaux de l’entreprise privée, qui a d’abord pour vocation de s’enrichir, avant de promouvoir une responsabilité sociétale. Une association gestionnaire d’ESMS part d’un postulat inversé : développer des actions humanistes et désintéressées en faveur de populations vulnérables, les ressources budgétaires n’étant que le moyen d’y parvenir. La loi de 2014 relative à l’économie sociale et solidaire opère clairement une bascule des associations sociales et médico-sociales vers le statut d’entreprise, l’utilité sociale étant définie par le législateur comme le soutien à des personnes en situation de fragilité, la lutte contre les exclusions, et le développement durable. Plus rien ne fait obstacle à ce que des entreprises assument des actions d’intérêt général. Et la différence, de plus en plus discutable avec les associations réside dans le statut civil et l’affectation des excédents. Ainsi le contexte économique, les appels à projets en matière d’autorisation, la régionalisation de l’offre, le bouleversement annoncé des compétences dévolues aux collectivités territoriales et de l’organisation des territoires, les normes européennes en matière de services sociaux (SSE), etc., interrogent plus que jamais le fait et l’agir associatifs face à la tentation de succomber au tout gestionnaire par les pouvoirs publics.

La transversalité du contrôle de gestion

Qu’est-ce que le contrôle de gestion ? Ce concept s’inscrit à l’interface de cinq grandes composantes organisationnelles :

• au niveau de la production : du contrôle des résultats produits par le service et de l’évaluation des objectifs que s’est fixée la structure ;
• au niveau des processus de production, soit du contrôle de la qualité de service, de la sécurité et de la conformité aux normes réglementaires ;
• au niveau du management, c’est-à-dire des efforts fournis par l’organisation pour distribuer le travail et pour permettre aux professionnels de trouver des ressorts de motivation à l’exercice de la tâche ;
• au niveau des finances, à savoir le contrôle des équilibres budgétaires et financiers ;
• au niveau des valeurs véhiculées par l’organisation, c’est-à-dire du contrôle de l’adéquation du fonctionnement au projet de service ou associatif.

Le contrôle de gestion traverse donc toute l’organisation depuis sa gouvernance jusqu’aux soins les plus infimes auprès des personnes. Il permet la définition et la mise en œuvre de la performance d’une organisation, tout du moins si celle-ci est claire sur les périmètres inférés par les concepts d’efficacité, d’efficience et de pertinence.

Le contrôle de gestion produit aussi de la représentation, et donc de la connaissance en amont, pendant et en aval d’un exercice d’une activité. Mais cette représentation d’une réalité d’une organisation est surtout chiffrée, du moins quantitative. Ce qui peut parfois avoir tendance à rebuter les travailleurs sociaux et les soignants, dont la culture professionnelle et la formation abordent encore trop peu les impacts comptables et budgétaires de leur action. Mais cette représentation n’a pas pour ambition de dire la réalité des activités, encore moins de trahir des appréciations qualitatives relatives à la dimension immatérielle des métiers de service et d’aide. Si le contrôle de gestion traverse toute l’organisation, allant de l’activité même des ESMS aux fonctions supports, il importe de ne pas l’instaurer en dogme gestionnaire. C’est seulement en outil d’aide à la décision, en faveur des personnes accompagnées.

Du bon usage des tableaux de bord et indicateurs

Les outils de contrôle de gestion se déclinent en tableaux de bord essentiellement, faits main, afin de dresser le bilan de l’activité et de tout l’ensemble des contraintes dont le gestionnaire doit s’acquitter. Aux indicateurs et tableaux bords traditionnels d’une bonne gestion s’ajoutent, pour les responsables associatifs, tous les indicateurs de performance que la puissance publique décline. Sans oublier les attendus évaluatifs des fondations d’entreprise quand elles subventionnent nos associations. Ces indicateurs ont tendance à se multiplier, qu’il s’agisse de l’agence d’appui à la performance Anap ou de ceux déjà existants du Code de l’action sociale et des familles (CASF), et à se complexifier. Particulièrement quand un établissement ou un service financés au titre du Fonds social européen (FSE), doit aussi constituer une liste de critères d’évaluation parfois complémentaires, redondants, ou même contradictoires les uns avec les autres.

Une fois dépassée sa stricte déclinaison en tableaux de bord qui impactent tous les pans de la vie en entreprise (budget, GRH, finances, gestion patrimoniale, activité des ESMS, etc.), le contrôle de gestion interroge in fine un aspect essentiel des associations gestionnaires d’ESMS. À savoir la définition et la mesure des résultats. Les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM), constituent une partie de la réponse (via les O d’objectifs). La contractualisation avec le tarificateur induit de fait des obligations de résultats, renforcées par les logiques nouvelles de tarification à la ressource et donc l’adéquation entre les prestations fournies aux usagers, les coûts générés et les résultats obtenus pour ces mêmes usagers. Pour autant, les travailleurs sociaux, qui mettent en œuvre les actions et les moyens portés à produire ces résultats, opposent encore souvent le libre arbitre des personnes, voire l’incapacité de certains à s’impliquer dans une inclusion durable, aux logiques d’efficience et de mesure des résultats obtenus. Au-delà des travailleurs sociaux rémunérés pour s’engager (drôle de paradoxe) dans des dispositifs conçus et réglementés par la puissance publique, la notion de résultats qualitatifs et quantitatifs questionne la place qui est laissée à la gouvernance associative pour orienter les finalités de son organisation. Est-ce qu’un président d’association a encore les moyens et l’autorité pour infléchir le résultat de son association ? Qui dirige véritablement la stratégie de l’association ? Le tarificateur ? Le directeur général ? Le bureau ? Le Haut Conseil à la vie associative (HCVA) s’est saisi de ces questionnements, en formulant des essais de définition de l’intérêt général dans son rapport du 25 mai 2016 remis à la ministre. C’est peu dire que l’évolution des associations fait débat, et en interne, contraint à une reconfiguration complète des modes de gouvernance, de dirigeance et de contrôle de l’activité.

Quid de la plus value sociale ?

L’impact sociétal d’une action sociale et médico-sociale, autrement dit la plus value sociale générée par une prestation financée par la puissance publique, est l’un des aspects non négligeables des enjeux du contrôle de gestion et de la stratégie développée par l’organisme gestionnaire. La stratégie d’une organisation comprend trois niveaux :

• le politique qui est celui de la gouvernance associative ;
• le tactique qui est celui de la direction générale ;
• l’opérationnel qui est celui des établissements sociaux et médico-sociaux.

Le contrôle de gestion trouve sa place dans ces trois niveaux, mais se décline essentiellement à partir du moment où les dirigeants ont défini les orientations politiques et les finalités attendues pour leur association. Par exemple, une association de l’insertion par l’activité économique (IAE) a-t-elle le droit de s’opposer aux indicateurs de performance définis chaque année par l’État en terme de sorties positives ? A priori, oui, sauf si cette même association fait appel aux fonds publics réglementés de la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) ou pire, renonce aux crédits supplémentaires liés justement à la performance du chantier d’insertion. Au niveau opérationnel et tactique, une organisation a-t-elle les coudées franches pour gérer ses budgets ? A priori oui, sauf en aval où les dépenses sont évaluées par le tarificateur comme recevables ou pas. La délégation par la puissance publique de ses missions d’intérêt général aux associations limite nécessairement la souveraineté stratégique des associations, et de ce fait, les accule à intégrer les indicateurs de gestion nécessaire au compte rendu des résultats attendus par le financeur. Cette sorte de paradoxe transforme ainsi les associations gestionnaires en ce que Jean-Louis Laville appelle des « quasi administrations ». À moins qu’elles ne trouvent des espaces de liberté dans le cadre réglementé de leurs missions. E surtout qu’elles parviennent à hybrider leurs ressources, sinon à les autonomiser, et à (re)trouver ainsi la parole perdue sur l’espace public.

Publié dans le magazine Direction[s] N° 147 - novembre 2016